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以“划转国有资本”为契机完善城镇职工养老保险制度
  来源: 居家养老保障卡管理中心  2017-06-05 14:33:50
历史负债问题是阻碍我国城镇职工养老保险制度改革进程的症结所在。由于历史负债问题未得到有效解决,一方面导致了缴费率居高不下,不仅抬升了企业用工成本、降低了劳动者参保意愿,造成养老保险制度覆盖面难以有效扩大,还挤占了其他支柱的发展空间;另一方面,由于不同统筹地区间历史负债畸轻畸重,影响了养老保险统筹层次的提高,制约了劳动力的正常流动,加之我国养老保险转移接续政策不够完善,进一步降低了制度的吸引力。因此,合理解决历史负债问题,是完善我国城镇职工养老保险制度的关键所在。
  从2013年11月党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,重提“划转部分国有资本充实社会保障基金”问题,到2015年底,时任财政部部长楼继伟公开表示“将部分国有资本划转充实社会保障基金,是解决养老金历史负债的重要途径和有效手段”,表明我国政府对这一问题的高度重视。应抓住这一契机,通过划转国有资本的方式补偿历史负债,并在此基础上降低缴费率、提高统筹层次、加强监管,积极构建我国多支柱养老保险体系。
 
  我国城镇职工养老保险制度存在的主要问题
 
  历史债务沉重
  计划经济时期,我国实行前苏联模式的社会保障制度,职工工资普遍偏低,“生、老、病、死”均由企业保障。企业利润上缴国家,资源根据计划分配,单个企业养老金负担不是企业所要担心的事情。20世纪90年代开始,作为国有企业改革的配套措施,我国明确了养老保险制度改革的方向是国家、企业和个人三方共担责任。由于此前已经退休的职工和改革前参加工作、改革后退休的职工并无任何缴费,累积了一大笔历史负债。此外,为减轻国企冗员负担,一些地区和行业采取了提前退休或者“内退”的做法,把失业人群混淆为退休人群,也给养老保险制度造成了巨大的支付压力,导致我国现行养老保险制度在建立之初就背负了沉重的负担。
 
  名义缴费率高
  由于当时选择了通过制度内方式化解历史负债,为应对当期待遇支付的需要,我国制定了高缴费率的缴费政策。目前企业和个人法定缴费率合计为28%,如果再加上其他社会保险险种的缴费,企业仅社会保险一项的用工成本就达40%以上。为了降低用工成本,部分企业以瞒报、低报工资总额等方式逃避缴费责任,造成缴费基数不实,部分地区实际缴费率远低于名义缴费率。而且,高缴费率让许多非正规就业人员望而却步,他们往往选择游离在制度之外,还有些人在参保后断保,覆盖面难以有效扩大。
 
  参保覆盖面窄
  相关数据显示,“十二五”期间企业遵缴率分别为85.22%、85.03%、84.03%、81.19%和80.25%,呈逐年下降趋势。也就是说,在参保职工之中,可能存在相当一部分人员不具备缴费能力,导致实际制度覆盖面进一步降低。此外,一部分无雇工的个体工商户、非全日制从业人员及其他灵活就业人员未被城镇职工养老保险制度覆盖。
 
  基金统筹层次低
  我国城镇职工养老保险的基金统筹层次较低,多数仅停留在市县级层面。尽管多数省份实现了名义上的省级统筹,但实际上只是省级调剂金层面的统筹,远未做到养老保险基金的省级统筹,更没有做到人财物的统筹管理。而且不同地区的缴费水平、准入条件以及统筹层次等各不相同,直接导致养老保险转移接续存在制度上的衔接障碍。
  此外,在我国财政“分灶吃饭”的体制下,因各统筹区域的经济发展水平不同,地方政府为保持养老基金的收支平衡,往往根据自身条件制定不同的养老保险制度。例如,以养老保险缴费率为例,珠三角地区雇主平均缴费率仅为13.4%,而东北老工业基地的单位实际缴费率则达20%以上。由于地区间转移接续存在障碍,缺乏制度便携性,严重影响了正常的劳动力流动。
 
  完善我国城镇职工养老保险制度的政策建议
 
  划转国有资本补偿历史负债
  计划经济时代,我国职工工资普遍偏低。当这批曾为我国经济建设做出贡献的职工退休后,国家有责任兑现对他们作出的养老承诺,应建议通过制度外划转国有资本的方式解决这一历史负债问题。1995年初步评估表明,国有企业的生产性资产超过2万亿元,同期养老金债务和失业债务少于2万亿元。在当时,国有资产是有偿付能力的。以吴敬琏为首的中国经济体制改革总体设计课题组早在20世纪90年代便提出了具体的划转建议。但多年来,由于部门间无法达成一致,这一政策并未真正落地。
  2016年李克强总理在政府工作报告中明确提出“制定划转部分国有资本充实社保基金办法”,并签署第667号国务院令公布《全国社会保障基金条例》,明确“国有资本划转社保”有法可依。我国应抓住这一政策契机,明确测算“老人”和“中人”视同缴费年限累积的待遇额度。在明确债务规模的前提下,区分国有企业的不同类别,分步骤、分层次制定不同档次的划转比率,同时兼顾中央及地方,财政、人社、国资委等相关部门与企业间的利益平衡。
 
  有效降低养老保险缴费率
  2016年4月,国务院召开常务会议,决定从2016年5月1日起两年内,让企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省份,将缴费比例降至20%;单位缴费比例为20%且2015年底基金累计结余可支付月数超过9个月的省份,可以阶段性降低至19%。这表明我国政府在经济下行压力下,通过降低企业社保缴费成本给企业减负的决心。但值得注意的是,降低缴费率应配套其他改革措施共同实施。在降低费率的同时,要及时补偿历史负债,并在此基础上,由政府出资弥补因降低缴费率造成的临时性基金缺口,实现企业和职工负担合理化的目标。
 
  加强监管和执法力度
  现行法律规定对有关社会保险违法行为的惩处力度不够,应修订完善相关法律法规,明确政府、企业和经办机构的法律责任,并加强对欠缴或拒缴社会保险费的单位进行责任追究。此外,通过开展社会保险缴费申报稽核稽查工作,规范企业缴费行为。同时,应充分发挥社保联席会议成员单位的联动机制,逐步建立跨部门的信息共享机制和协同执法制度,有效联合税务、财政、审计及行政监察机关,加强执法和监督力度。
 
  提高统筹层次、增强制度便携性
  十八届三中全会对城镇职工养老保险全国统筹作出了部署,指出要“实现基础养老金全国统筹”。我国应按照三中全会的要求,尽快实现基础养老金全国统筹。在全国范围内调剂余缺,不仅可以解决转移接续过程中存在的劳务输出省份和劳务输入省份负担不均的问题,还可以节约办理转移接续过程中的时间成本,降低因程序不顺畅造成断保的风险。
 
  构建多支柱养老保险体系
  截至2015年底,我国城镇职工基本养老保险参保人数达到35361万人。而企业年金方面,我国仅有7.55万户企业建立了企业年金,参加职工总人数只有2316万人,仅占参加城镇职工基本养老保险人数的6.55%。因城镇职工养老保险制度缴费率高,挤占了企业年金的发展空间;企业年金发展严重滞后,又反过来加重了城镇职工养老保险制度的负担。
  因此,在解决城镇职工养老保险制度历史负债和降低缴费率的基础上,我国应严格划分不同支柱的界限,清晰界定不同支柱的权利义务。在降低第一支柱缴费率的政策环境下,把拆分出来的自我积累功能和第二支柱企业年金合并,促进企业年金的发展,从而减轻养老保险第一支柱的负担,构建多支柱养老保险体系。


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