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北京市居家养老服务工作的调查与思考
  来源: 居家养老保障卡管理中心  2017-05-26 15:55:26

近年来,北京市积极开展居家养老服务工作,开展专项立法和政策创制,积极优化资源配置,构建了比较完整的居家养老服务体系,初步形成了“政府主导、社会参与、专业运营、聚焦居家”的社会合作型居家养老服务模式,较好地满足了社区居家老年人的养老服务需求。
  一是立法和政策创制取得突破。在全国率先出台了《北京市居家养老服务条例》,以立法形式对居家养老的内容进行了明确界定,对设施配置、社区家庭医生签约服务、长期护理保险制度、养老评估等重点难点问题作出了制度设计和规定。制定了该条例的实施意见、相关配套政策及细则。市人大常委会通过执法检查和专题调研,形成压力传导,促进政策落实。
  二是服务体系清晰健全。建立“三边四级”服务体系,“三边”指老年人的周边、身边、床边。“四级”即市、区、街道(乡镇)和社区(村)四个层面。市级由老龄办负责统筹谋划、出政策、资金监管以及行业指导和基层指导。区级建立养老服务指导中心,统筹区内的养老服务资源。街道(乡镇)级成立养老照料中心,由企业、社会组织对居家养老进行辐射,形成“周边”力量。社区(村)级建立养老服务驿站,作为街道(乡镇)养老照料中心功能的延伸下沉,由专业团队运营管理,为老人提供“身边”“床边”服务。
  三是信息化、标准化、人才建设和设施整合等基础工作进一步夯实。向老年人发放养老卡,将老年人基础数据档案、补贴资金发放及消费、服务需求调查和对接融合在一张卡上,打造养老基础数据平台,实现资金统发、数据统管、服务统筹、轨迹统鉴。建立老年人能力评估制度。依托市区级老年病医院建立督导体系,并通过政府采购方式招募评估机构,对重点老年群体进行筛查。开展社区养老服务标准化建设。编制社区养老服务设施设计标准和服务标准,对社区养老服务驿站的布局设置、建设标准、服务项目进行了详细规范。加强专业人才队伍建设。海淀区建立养老人才实训基地,开展专业人才培训或通过校企合作共建方式进行订单式人才培养。推进设施整合工作。在全市开展设施普查和国有企事业单位闲置房屋土地资源初步调查,推进新建居住区配套养老服务设施规范建设、有序移交,老旧小区及家庭适老化改造工作。
  四是重点难点领域的探索实践有新突破。在医养结合方面,开展社区医生为失能老人进行签约上门巡诊服务试点,并以医养对接或委托专业医疗机构运营养老照料中心的方式推进医养结合。在长期护理方面,海淀区开展了“政府补贴+商业运作”的居家养老失能护理互助保险试点,采取新型服务给付模式,由保险公司支付服务金。在失能老年人照护方面,西城区试点由专业评估机构对老年人进行失能评估,审核通过的老年人先消费虚拟额度,由银行与服务单位进行实际结算。在以房养老方面,支持企业开发新型“以房养老”模式,即老年人向专业服务团队出租房屋,既能养老又不花钱,还能在子女身边养老。在老年维权方面,通过社会化方式委托专业社会组织面向老年人开展法律服务,有固定热线、固定服务场所、专业维权队伍,并为行动不便的老年人提供预约上门服务。
  从北京市居家养老服务工作实践看,有几条值得借鉴的经验。一是把居家养老服务作为政府加快职能转变、推动供给侧结构性改革的重要内容。不仅明确了各级政府在居家养老服务中的责任,也明确了村(居)委会责任,逐步打通横向协作壁垒和纵向传递进程。清晰界定政府、市场、社会的责任边界,放开养老服务市场,既发挥了政府主导作用,又激发了社会活力,涌现出一批有实力的养老服务企业和社会组织。二是强化要素整合,通过供给侧改革优化服务供给。通过放宽准入条件、采取合作方式,融合社会资本、金融资本、产业资本;通过养老数据平台实现民政、公安、卫计、社保、交通等系统数据的融合及养老服务商的融合集成;通过嵌入式建设+服务辐射的方式实现居家、社区、机构的服务融合;通过养老驿站的终端集成实现了健康管理、护理、康复在社区的融合;通过行政手段推动国资企业存量土地房以及社区闲置房屋资源整合实现设施的融合。三是定位服务对象、聚焦基层社区和工作基础,实现精准发力。养老照料中心主要为失能失智老人提供长托照料;养老驿站主要为自理半自理老人提供短托、日托或上门服务。工作层级上聚焦基层社区,在政策出台、资金投放、设施整合和工作指导等方面向社区倾斜。在工作内容上聚焦基础建设,制定设施设计和服务标准,建立老年人能力评估标准体系,推进养老服务人才职业化建设,鼓励企业研发护理技能标准体系。四是引入专业化、连锁化运营团队。社区养老驿站由政府无偿提供服务场所和设备,成批量地交由有法人资格的专业团队连锁运营,克服了过去由居委会运营的成本高、不专业等问题,提升了服务供给能力和服务质量,激发了服务方式的创新。
  北京市居家养老服务工作取得了很好的成效,但从北京以及全国居家养老服务开展情况看,还存在一些共性问题,主要包括:政策融合与衔接有待进一步加强、基础设施普遍紧缺、产业化和市场化不足、民间资本积极性不高、专业人才队伍缺乏、服务标准及评价体系尚未完全建立、社会服务资源整合不够、老年人参与普遍不足。
  为了进一步推动居家养老服务健康可持续发展,“十三五”期间应该突出抓好以下工作:
  一是坚持顶层设计统筹兼顾。政府应在制定政策、整合资源、规范市场等方面发挥主导作用,在制定政策、提供服务过程中广泛吸纳老年人参与,摸清需求,提供精准服务;更加充分发挥社会力量的作用,要让企业和社会组织真正唱主角;坚持融合共建共享发展,融合各级各部门现有公共服务资源,整合社区内社会资源,如物业资源、商业资源、网络资源等,实现社区内服务力量有效融合;充分发挥家庭养老的基础功能,出台相关的家庭养老支持政策,为家庭成员照料老年人提供相应的假期、补贴或居住优惠政策;重视发挥各种社会组织与老年人的作用。积极引导各种志愿者和群众性社会组织为老年人提供居家养老服务;重视发挥老年人的社会参与作用,鼓励和支持老年人开展邻里互助,参与到居家养老服务队伍中来。
  二是坚持分类施策精准发力。由企业提供日常生活类服务。在居家养老服务中,需求量最大的是助洁、助餐、助浴、维修、应急等日常生活类服务,这类服务应当主要由家政、物业等服务企业提供,政府要把重点放在出台服务标准、搭建信息服务平台、规范服务质量上。由社会组织提供精神文化类服务。健康低龄老年人是我国老年人的主体,主要需要文化、教育、体育、健身、健康等服务,这部分服务主要由社会组织和老年人志愿服务组织提供,政府可以通过购买服务、政策扶持等方式,鼓励这类社会组织发展。由专业机构提供健康照护类服务。健康、照护、康复服务是失能、失智、高龄老年人的“刚需”,是最具养老服务特征的服务,也是居家养老服务的短板和重点,这类服务专业性强,必须由专业化的企业和社会组织来提供,政府要对这类组织在政策扶持和资源配置上予以倾斜,重点扶持,优先发展。
  三是强化基础保障工作。设施、人才是居家养老服务发展的重要基石,要加快居家养老服务设施建设与适老化改造。新建小区要根据服务人口数与服务功能需要,按规定配备服务设施。老旧小区与农村地区要充分利用已有资源,通过财政补贴、资源重置等方式,加大建设力度。推动老旧小区的无障碍设施改造,显著提高与改善老年人的居住环境。要坚持加强队伍建设。加大政策扶持力度,对从事养老服务教育培训的机构给予补贴,对从事养老服务的人员给予特殊岗位补贴,加大宣传表彰奖励力度,营造社会氛围,提高养老服务从业人员的职业尊严与社会地位。加强内在激励。要加强对员工的职业规划和引领,通过内部岗位的梯级设置和渐进式的开发培训,给员工展示明晰的发展前景;加强团队建设凝聚人心,提升员工归属感。
  四是坚持规范化专业化连锁化智能化发展。针对居家养老服务普遍存在的“小、散、粗”和信息不畅问题,用规范化、专业化解决服务“粗”的问题,用连锁化解决“小、散”的问题,用智能化解决信息不畅的问题。要在市场准入、投融资、土地、税收、财政、人才等方面,制定政策扶持民间资本进入居家养老服务领域,培育一批专业化、品牌化的居家养老服务企业,鼓励采取多种方式发展居家养老服务,支持模式本土、生命力强、发展势头较好的企业和社会组织开展规范化、专业化、连锁化运营,创出品牌,形成龙头,形成规模和辐射。强化市场监管,建立第三方评估与监督机制,形成表彰优秀与曝光落后的“黑名单”制度,营造良好的市场环境。加强信息库和信息化服务体系建设。充分利用大数据、云计算、“互联网+”等现代科技手段,建立需求数据库、企业与服务项目信息库、从业人员数据库等,搭建信息平台,加强服务资源的终端集成,实现不同服务平台的对接与融合。积极推动养老信息化新产品、新技术的研发创新。



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